Pemilihan Kepala Daerah Langsung (Pemilukada)

Demokrasi dan pemilu bukanlah istilah yang asing khalayak politik Indonesia, beberapa tahun setalah revolusi kemerdekaan Republik Indonesia. Pada tahun 1955 bangsa Indonesia telah berhasil menyelenggarakan pemilu pertama yang demokratis yang mempunyai arti penting bagi terbentuknya pemerintahan yang bercorak modern dan demokratis. Dalam pemilu itu dipilih anggota Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan Dewan Konstituante. Sebagaimana dinyatakan Feith (1962:201) keberhasilan pemilu 1955 telah menimbulkan optimism yang besar bagi banyak kalangan akan masa depan Indonesia, baik dalam negri maupun luar negeri. Tetapi setalah Dekrit Presiden 5 juli 1959, Demokrasi Terpimpin dan Demokrasi Pancasila masa Orde Baru menurut Perspektif Benda dalam Kristiadi (2005:234) dipahami sebagai lahirnya kembali perwatakan sebenarnya politik di Indonesia, yaitu kebudayaan Jawa yang feodalis dan otoriter.

Pemilihan kepala daerah secara langsung merupakan pengalaman baru dalam sejarah pemilihan umum di Indonesia. Perubahan penting dalam reformasi konstitusi di Indonesia adalah pemilihan umum yang demokratis, yakni pemilihan umum yang langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil. Pemilu 2004 tidak hanya dilaksanakan oleh suatu komisi pemilihan umum yang Independent, tetapi juga dilaksanakan secara langsung untuk menentukan anggota legislative dan eksekutif (Presiden). Selanjutnya tahun 2005 pelaksanaan pemilihan kepala daerah (pilkada) secara langsung.

Dalam system demokratis, pemilihan umum yang terbuka, bebas dan adil merupakan salah satu unsur penting. Bahkan pemilihan umum merupakan esensi demokrasi, karena dengan pemilihan umum ada mekanisme untuk menyeleksi pimpinan dan ada jaminan perubahan secara periodic kepemimpinan, sehingga dapat mencegah terjadinya kesewenang-wenangan pemimpin setelah duduk dalam kekuasaan. Schumpeter dalam Fitriyah (2005:292) menyebutkan ada dua mekanisme yang secara efektif dapat mencegah terjadinya penyelewengan kekuasaan dalam system yang demokratis, yaitu : (1) pemilihan umum yang regular, (2) kompetisi terbuka dan sederajat diantara partai-partai politik. Sedangkan menurut Rasyid (2000:118-119) ada empat alasan mengapa pemilihan umum dipandang sebagai unsur penting system politik demokratis, yaitu :

1.             Pemilihan umum merupakan prosedur dan mekanisme pendelegasian sebagai kedaulatan rakyat kepada penyelenggaraan Negara, baik yang akan duduk dalam lembaga legislative maupun eksekutif di pusat dan daerah. Untuk bertindak atas nama rakyat dan bertanggung jawab kepada rakyat.

2.             Pemilihan umum merupakan prosedur dan mekanisme pemindahan perbedaan aspirasi dan petentangan kepentingan dari masyarakat ke dalam lembaga penyelenggaraan Negara, baik di pusat maupun di daerah, untuk kemudian dibicarakan dan diputuskan secara beradab.

3.             Pemilihan umum merupakan prosedur dan mekanisme perubahan politik maupun perubahan arah dan pola kebijakan public.

4.             Pemilihan umum juga dapat digunakan sebagai prosedur dan mekanisme engineering untuk mewujudkan tatanan politik dan pola perilaku politik yang disepakati bersama.” (adiyana,2008:78)

Perubahan penting dalam reformasi konstitusi di Indonesia adalah pemilihan umum yang demokratis. Pemilu 2004 tidak hanya dilaksanakan oleh suatu komisi pemilihan umum yang independen, untuk pemilihan anggota legislative dan presiden, tetapi juga berimplikasi kepada pemilihan kepala daerah yang terwujud setelah dilakukannya revisi Undang-Undang No.22 tahun 1999 menjadi Undang-Undang No.32 tahun 2004.

Perubahan undang-undang dasar Negara Republik Indonesia tahun 1995 Pasal 1 ayat (2), menyatakan bahwa “kedaulatan berada ditangan rakyat dan dilaksanakan menurut undang-undang dasar”. Perubahan tersebut bermakna bahwa kedaulatan rakyat tidak lagi dilaksanakan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat tetapi dilaksanakan menurut ketentuan undang-undang Dasar.

Salah satu wujud dari kedaulatan rakyat adalah penyelenggaraan Pemilihan Umum (selanjutnya disebut pemilu) dalam waktu-waktu tertentu yang semuanya dilaksanakan menurut undang-undang sebagai perwujudan Negara hukum dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia, karena Pemilu pada hakekatnya merupakan pengakuan dan perwujudan dari hak-hak politik rakyat dan sekaligus merupakan pendelegasian hak-hak tersebut oleh rakyat kepada wakil-wakil nya untuk menjalankan pemerintahan.

Pasal 1 ayat (1) Undang-Undang Pemilu Legislatif juncto Pasal 1 ayat (1) Undang-Undang Pemilu Presiden dan Wakil Presiden menyatakan bahwa “Pemilu adalah sarana pelaksanaan Kedaulatan Rakyat dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia yang berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945.”

Menurut Nurtjahyo (2006:87), ada dua pendekatan pengertian demokrasi :

“pertama, ditinjau dari segi keseluruhannya yang lebih besar, demokrasi merupakan atau perangkat kekuasaan (struktur) yang dimaksudkan sebagai penghayatan, tatanan dan pengelolaan bernegara yang dikehendaki dan disetujui oleh rakyat melalui suatu mayoritas. Jadi demokrasi adalah salah satu fenomena pengelolaan kekuasaan dalam suatu institusi Negara yang menempatkan suara rakyat mayoritas yang bebas dan berkesamaan hak menjadi penentu; kedua dari segi bagian-bagiannya yang menyusunnya, demokrasi merupakan suatu konsep kekuasaan didukung oleh tiga prinsip eksistensial, yaitu prinsip kebebasan, prinsip kesamaan beserta deivatnya, dan persetujuan rasional dari rakyat yang diukur melalui prinsip mayoritas ke dalam semangat dan mekanisme pengelolaan Negara yang dapat dikontrol oleh rakyat secara efektif.” (adiyana,2008:80)

Lebih lanjut dikatakan Beetham dan Kevin Boyle (2000:21) bahwa :

Demokrasi adalah masalah ukuran, sejauhmana prinsip-prinsip kendali rakyat dan kesetaraan politis dapar diwujudkan; seberapa besar partisipasi rakyat dalam pengambilan atau pembuatan keputusan kolektif. Jadi secara logis demokrasi tidaknya system pemerintahan Negara diukur dari selaras tidaknya kebijakan pemerintahan dengan kehendak atau kepentingan rakyat yang terukur lewat suara mayoritas.” (adiyana,2008:80)

Sedangkan menurut Tambunan (1986:13), berpendapat bahwa “Pemilihan Umum merupakan sarana pelaksanaan asas kedaulatan rakyat pada hakekatnya merupakan pengakuan dan perwujudan daripada hak-hak politik rakyat dan sekaligus merupakan pendelegasian hak-hak tersebut oleh rakyat kepada wakil-wakilnya untuk menjalankan pemerintahan.”

Lebih lanjut dikatan Sanit (1978:33) bahwa pemilu adalah :

“Dari segi defenisi, kepada daerah tidak dirumuskan secara terserat sebagai pemilihan umum tetapi secara substansi seluruh asas dan proses penyelenggaraan pemilihan kepala daerah adalah pemilihan umum. Yaitu sebagaimana dimaksudkan dalam Undang-Undang Nomor 12 tahun 2003 dan Undang-Undang Nomor 23 tahun 2003 yang diadopsi seluruhnya dalam Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004.” (adiyana,2008:81)

Kepala daerah mempunyai peranan yang sangat strategis dalam rangka pengembangan kehidupan demokrasi, keadilan, pemeratan, kesejahteraan masyarakat, memelihara hubungan yang serasi antara pemerintahan pusat dan daerah serta antar daerah untuk menjaga keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Oleh sebab itu, diperlukan figure kepala daerah yang mampu mengembangkan inovasi, berwawasan kedepan dan siap melakukan perubahan kearah yang lebih baik. Konsekwensi logis dari ketentuan tersebut adalah bahwa pemilihan kepala daerah harus memeproleh legitimasi masyarakat secara penuh. Disisi lain pemilihan kepala daerah secara demokratis tersebut sebagai manifestasi daripada wujud kedaulatan rakyat pada tingkat daerah yaitu, Provinsi, Kabupaten dan Kota dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Dalam menyelenggarakan pemerintah local diberbagai Negara menurut Riyadmaji (2003:218) terdapat tiga varian untuk menentukan kepala daerah : “(1) dipilih secara langsung, (2) dipilih tidak langsung oleh dewan, (3) ditunjuk oleh pemerintah.” Dibanyak Negara mekanisme tersebut jarang diperdebatkan sepanjang fungsi-fungsi pemerintahan di daerah dapat dilaksanakan secara optimal dan dirasakan oleh masyarakat.

Terlaksananya pilkada langsung menunjukan adanya peningkatan demokrasi di Indonesia. Kadar demokrasi suatu Negara ditentukan antara lain oleh seberapa besar peranan masyarakat dalam menentukan siapa diantara mereka yang dijadikan pejabat Negara, baik ditingkat nasional maupun daerah yang dipilih langsung oleh rakyatnya, semakin tinggi kadar demokrasi dari Negara tersebut. Sebuah keniscayaan dengan otonomi daerah dan desentralisasi, kadar partisipasi politik rakyat semakin tinggi, baik dalam memilih pejabat public. Paralel dengan itu, menurut pendapat Dahl (1989) mengatakan bahwa “demokrasi pada tingkat nasional hanya mungkin terbangun jika demokrasi juga berlangsung pada tingkat local.” Hadenius (1992:42) dalam Crossant mengatakan bahwa :

“Suatu pemilu, termasuk pilkada langsung, disebut demokrasi kalau memiliki makna dengan merujuk tiga criteria, yaitu (1) keterbukaan, (2) katepatan dan (3) keefektifan pemilu. Criteria tersebut harus dipenuhi bukan hanya pada saat pemungutan suara saja, melainkan juga sewaktu dilakukan kampanye dan perhitungan suara, criteria itu juga berarti kepala daerah yang dipilih benar-benar akan menduduki jabatannya.” (adiyana,2008:83)

Keterbukaan mengandung tiga maksud bahwa akses pada pilkada harus terbuka bagi setiap warga Negara (universal suffrage, atau hak pilih universal), akses warga yang terbuka berarti bahwa hak pilih benar-benar bersifar universal, seluruh warga negara dijamin memiliki hak pilih tanpa diskriminasi. Keterbukaan juga berarti persamaan nilai-nilai suara diseluruh warga Negara tanpa terkecuali. Prinsip yang digunakan adalah one person, one vote, one value. Semua warga Negara dihitung sama. Criteria mengenai ketepatan bertujuan pada pendaftaran dan identifikasi pemilih, kampanye dan prosedur pemilu dalam pengertian lebih ketat, yaitu semua calon harus mempunyai akses yang sama kepada media Negara dan swasta berdasarkan standar-standar hukum yang sama; aparat Negara harus netral secara politis pada saat menyelenggarakan pilkada. Kedaulatan rakyat didalamnya mengandung pengertian bahwa pilkada langsung harus efektif, itu berarti jabatan kepala eksekutif harus diisi semata-mata dengan pemilu.

Undang-Undang memandang bahwa pemilihan Kepala Daerah secara demokratis dapat dilakukan melalui dua cara, pertama, pemilihan oleh DPRD, kedua pemilihan langsung oleh rakyat. Pasal 62 Undang-Undang nomor 22 tahun 2003 tentang susunan dan kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD tidak mencantumkan tugas dan wewenang DPRD untuk memilih kepala daerah langsung. Dengan demikian, makna pemilihan kepala daerah secara demokratis sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Republik Indonesia tahun 1945 adalah pemilihan secara langsung oleh rakyat. Ketentuan itu memberikan jawaban yang sangat jelas bahwa pemilu secara limitative telah ditentukan untuk memilih presiden dan wakilnya, DPR, DPD dan DPRD dan bukan untuk memilih kepala daerah. Ini berarti pilkada bukan masuk dalam ranah pemilu. Untuk itu maka urusan pilkada bukan merupakan domain Undan-Undang nomor 12 tahun 2003 tentang pemilu.

Pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah menurut Undang-Undang Dasar 1945 yang sudah diamandemen, pasal 18 ayat (4) menyebutkan bahwa kepala daerah dan wakil kepala daerah dipilih secara demokratis. Ketentuan pemilihan kepala daerah tersebut ditafsirkan sebagai pemilihan tidak langsung. Artinya dipilih oleh DPRD. Namun setelah undang-undang nomor 32 tahun 2004 tentang pemerintahan daerah diterbitkan dan ditandatangani oleh Presiden Megawati Soekarnoputri pata tanggal 15 oktober 2004, secara jelas disebutkan pada pasal 56 ayat (1) bahwa : “Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah dipilih dalam satu pasangan calon yang dilaksanakan secara demokratis berdasarkan asas langsung, umum, bebas, rahasia, jujur dan adil.”

Lebih lanjut lagi dijelaskan ole Ma’ruf, dalam Mubarok (2005:5-6) ada lima pertimbangan penting penyelenggaraan pemilihan kepala daerah langsung bagi perkembangan demokrasi di Indonesia yaitu :

“Pertama, Pilkada langsung merupakan jawaban atas tuntutan aspirasi rakyat karena pemilihan Presiden dan wakil presiden, DPD, DPR bahkan Kepala Desa selama ini telah dilakukan secara langsung; Kedua, Pilkada langsung merupakan perwujudan konstitusi dan Undang-Undang Dasar 1945. Seperti yang diamandemen pasal 18 ayat (4) undang-undang Dasar 1945, Gubernur, Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai kepla pemerintahan daerah, Provinsi, Kabupaten, dan Kota dipilih secara demokratis. Hal ini telah diatur dalam Undang-undang no.32 tahun 2004 tentang pemerintahan Daerah; Ketiga, Pilkada langsung sebagai sarana pembelajaran demokrasi (politik) bagi rakyat (Civil education); Keempat, pilkada langsung sebagai sarana untuk memperkuat Otonomi Daerah. Keberhasilan otonomi daerah salah satunya ditentukan oleh pemimpin local. Semakin baik pemimpin local, maka komitmen dalam mewujudkan tujuan otonomi daerah, antara lain meningkatkan kesejahteraan masyarakat dengan memperhatikan kepentingan dan aspirasi maysarakat; dan Kelima, Pilkada langsung merupakan sarana penting bagi proses kaderisasi kepemimpinan nasional.” (adiyana,2008:85)

Dari sisi demokrasi, menurut Rozu dkk (2004:105), bahwa :

Pilkada langsung merupakan jawaban yang paling mutlak di dalam menanggapi pertanyaan “bagaimana suara rakyat hendak dihargai.” Kendati proses pencalonannya masih melewati partai politik yang ada di DPRD, pemilih diberi kebebasan untuk menentukan pasangan calon yang dikehendaki. Prinsip hak asasi politik, yaitu “satu orang satu suara dan satu nilai.” (One person one vote and one value) sungguh-sungguh tercermin disana. Siapa saja memiliki kesempatan untuk menjadi pemimpin daerah asal lulus dari seleksi aturan-aturan yang berlaku dan dipilih rakyat lewat pemilihan kepala daerah secara langsung. Dengan kata lain, tidak lagi ada perdebatan anatara elit dengan massa dalam memilih pejabat public yang paling menentukan di daerah. (adiyana,2008:85)

Pemilihan kepala daerah langsung merupakan tonggak sejarah yang sangat penting bagi pengembangan demokrasi di daerah. Tujuan utama pemilihan kepala daerah secara langsung diantaranya adalah menumbuhkan peran serta masyarakat secara luas. Dalam konteks ini pula pilkada diatur dalam Undang-Undang nomor 32 tahun 2004 tentang pemerintah daerah. Pelaksanaan pilkada langsung tidak hanya dijiwai oleh semangat demokrasi, tetapi lebih penting lagi mengacu pada kaidah dan prinsip dasar Undang-Undang Pemerintahan Daerah.